Riceviamo e pubblichiamo
Stelvio: morte o resurrezione di un parco nazionale?
Carlo Alberto Graziani: «Emergono numerosi profili di illegittimità»
[25 Febbraio 2016]
Martedì 23 febbraio è entrato in vigore il decreto legislativo 13 gennaio 2016 n. 14 e alla stessa data è divenuta efficace la legge regionale della Lombardia 22 dicembre 2015 n. 39: questi due atti recepiscono – l’uno per il territorio del Trentino-Alto Adige, l’altro per quello lombardo – l’intesa dell’11 febbraio dello scorso anno tra il Ministero dell’ambiente, la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e Bolzano per l’attribuzione delle funzioni statali concernenti il Parco nazionale dello Stelvio.
Sembra così concludersi quella che, almeno per ora, può considerarsi l’ultima tappa di una lunghissima vicenda che ha coinvolto la più grande area protetta dell’intera catena alpina e uno dei tesori straordinari della natura italiana.
Imposto nel 1935 dal fascismo con l’intento, come è stato detto, di “italianizzare” la montagna e di governare dall’alto popolazioni abituate da sempre ad autogovernarsi sulla base di antiche norme consuetudinarie, il Parco ha avuto vita particolarmente travagliata, percorsa nel quadro di un aspro conflitto istituzionale tra centralismo e autonomia, mediato in epoca recente sul tavolo degli accordi elettorali tra PD e SVP: a farne le spese è stata la gestione del Consorzio tra Stato, Province autonome e Regione, condannato, anche a causa della sua composizione farraginosa, a crisi continue e negli ultimi anni addirittura alla paralisi per il mancato rinnovo degli organi e ora definitivamente soppresso da questo decreto.
Dell’autonomia sono chiara e significativa espressione le norme di attuazione dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige che fin dal 1974 hanno attribuito alle Province autonome di Trento e di Bolzano le funzioni amministrative statali concernenti il Parco, del quale però deve essere conservata – ha stabilito testualmente l’art. 3 del dpr 279 di quell’anno – la “configurazione unitaria”. Ed è proprio a questo art. 3 che il decreto legislativo n. 14 fa riferimento per sostituirlo con una nuova e più dettagliata normativa che riproduce sostanzialmente il contenuto dell’intesa e che conferma testualmente, oltre alla natura unitaria del Parco, la stessa denominazione di Parco nazionale.
Secondo l’intesa, oramai pienamente operativa, tutte le funzioni di gestione e di tutela concernenti il Parco vengono “trasferite” (in realtà la normativa statale non chiarisce se si tratti di trasferimento o di delega) alle Province autonome e alla Regione, le quali però devono operare, anche tramite appositi enti, “in armonia con le finalità e i principi dell’ordinamento statale in materia di aree protette nonché con la disciplina dell’Unione europea relativa alla rete Natura 2000”; la configurazione unitaria si ritiene assicurata dal Comitato di coordinamento e di indirizzo che però non è paritetico ed è composto da nove membri: un rappresentante per ciascuna delle quattro istituzioni sottoscrittrici dell’intesa (Ministero, Regione, due Province autonome), tre rappresentanti dei comuni del Parco (uno per ciascuna articolazione territoriale), un rappresentante delle associazioni di protezione ambientale, un rappresentante dell’Ispra. Gli oneri finanziari sono a carico, anche per la parte lombarda, delle Province autonome che le scomputano dalle somme dovute allo Stato come contributo al risanamento della finanza pubblica.
Tutto bene dunque? Risolti i problemi che avevano portato il Parco all’asfissia gestionale? Libere finalmente Province e Regione di rilanciare il Parco nazionale partendo dai propri territori, ma assicurando comunque la sua unitarietà? O invece si tratta, come è opinione di molti, di “smembramento” o addirittura di fine del Parco nazionale? Insomma, resurrezione o morte?
Va sottolineato preliminarmente che l’attribuzione delle funzioni di tutela e di gestione del Parco alle singole istituzioni locali, che deve essere vista anche alla luce del principio costituzionale di sussidiarietà, non è di per sé illegittima sul piano formale né negativa sul piano sostanziale: il protagonismo anche concorrenziale di tali istituzioni può effettivamente liberare, se ce ne sono (e io credo che in parte anche rilevante ce ne siano), energie ancora inespresse o non pienamente espresse, capaci comunque di contribuire al rilancio.
Certo però è che la nuova normativa pone gravi problemi: non si tratta soltanto di esaminare gli aspetti tecnico-giuridici, dai quali comunque emergono evidenti illegittimità, ma anche di prendere atto che ci si trova difronte a un bivio politico-istituzionale e che occorre trarne le debite conseguenze.
Il problema di fondo riguarda l’unitarietà del Parco, la sua natura nazionale. Tale natura continua a essere affermata da tutti in sede politica ed è riconfermata come principio generale dalla nuova normativa, con l’eccezione della legge della Lombardia che si caratterizza, come vedremo, per la sua marcata illegittimità, ma nello stesso tempo è contraddetta dalle norme di dettaglio: fondato è il sospetto che dietro le affermazioni di principio si celino la volontà del Governo nazionale di non alterare equilibri elettorali e l’orientamento delle tre istituzioni di procedere ognuna per conto proprio, senza tener conto dell’unitarietà considerata un vero e proprio impaccio.
Sia chiaro: l’obiettivo di procedere per conto proprio e perciò di dar vita a due parchi provinciali e a uno regionale è legittimo, anche se in contrasto con la tendenza ad accorpare, a federare, a fare rete che si va affermando tra le aree protette di tutto il mondo e che discende dalla consapevolezza dell’impossibilità di imprigionare la natura all’interno di barriere amministrative.
Si tratta allora di scegliere tra due strade – dar vita a tre diversi parchi di livello regionale o conservare un unico parco nazionale – fermo comunque restando, per un verso, che la differenza tra parchi nazionali e parchi regionali è in Italia solo formale (dipende dal soggetto che istituisce il parco) e non di sostanza, cioè di qualità, e, per altro verso, che la scelta tra diversità e unicità non può dipendere da logiche di potere e tanto meno da compromessi elettoralistici, ma da una oggettiva valutazione delle esigenze di tutela e di gestione.
Effettuata la scelta, però, bisogna trarne le conseguenze: se si intende procedere lungo la prima strada occorre modificare il quadro dei principi generali, in particolare il principio della “configurazione unitaria”; se si sceglie la seconda strada si devono rendere coerenti le norme di dettaglio con i principi generali. Il decreto legislativo e l’intesa da esso recepita, invece, non hanno tratto né l’una né l’altra conseguenza: il quadro generale non è stato modificato, tanto che legge quadro sulle aree protette (n. 394 del 1991) resta il riferimento fondamentale; le norme di dettaglio contrastano con i principi generali. Ed è proprio sulla base di questa carenza logica che emergono numerosi profili di illegittimità.
Il più evidente profilo di illegittimità investe il Comitato di coordinamento e di indirizzo: mero strumento di raccordo tra istituzioni, esso è privo di soggettività giuridica e come tale incapace sia di rappresentare il Parco nazionale sia di assolvere a quei compiti che lo Stato deve poter svolgere anche se si è spogliato delle sue specifiche funzioni di tutela e di gestione.
Sorgono inevitabilmente numerosi interrogativi. Chi e come potrà esercitare i poteri di sostituzione in caso di necessità, ad esempio nel caso di inerzia di uno dei tre gestori? Poiché il piano e il regolamento del Parco sono atti unitari, sia pure predisposti e approvati per le parti di rispettiva competenza territoriale da ciascuna dei tre soggetti gestori, chi e come controllerà l’unitarietà e, se necessario, procederà all’unificazione? Chi provvederà alle relazioni internazionali che , come impone la legge di stabilità 2024 (art. 1, comma 515), restano allo Stato? In particolare chi allaccerà i rapporti con le aree protette di altri paesi per elaborare progetti comuni da presentare all’Unione europea? o chi potrà dar vita, in accordo con il Parco nazionale svizzero dell’Engadina, al suggestivo progetto Peace, Parco europeo delle Alpi centrali, nato da un’idea di Mountain Wilderness nel 1992, recepito con entusiasmo da Alexander Langer che lo aveva presentato al Parlamento europeo come progetto pilota di cooperazione transfrontaliera, riproposto oggi da varie associazioni? E ancora: chi potrà accettare eventuali finanziamenti privati (sponsorizzazioni, donazioni, lasciti testamentari) destinati al Parco nazionale?
L’impossibilità di trovare risposta a questi interrogativi mostra con evidenza la contraddizione: la nuova normativa per un verso conferma che il Parco nazionale è istituzione dotata di soggettività giuridica, per altro verso impedisce a esso di esprimere la sua soggettività e perciò di operare in quanto soggetto unitario titolare di poteri e di doveri. Questa contraddizione viene ulteriormente accentuata dalle norme sulla composizione, sui compiti e sulle risorse finanziarie del Comitato.
La netta prevalenza dei rappresentanti locali non è assolutamente in grado di assicurare la configurazione unitaria per la quale esso viene istituito. L’attribuzione al Ministero dell’ambiente di un parere “vincolante” sulle proposte di piano e di regolamento – che ha rappresentato il fronte su cui si è attestato il Ministero per giustificare la sua partecipazione all’intesa – è stata un’operazione ingannatrice: il parere infatti riguarda solo “la verifica di conformità alle linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato”; ma il Comitato è un collegio di nove componenti, uno solo dei quali rappresenta il Ministero (due se si considera il rappresentante dell’Ispra) ed egli pertanto, anziché garantire la configurazione unitaria del Parco, finirà per svolgere un ruolo del tutto marginale, di mera verifica notarile di decisioni prese da altri. All’inganno si aggiunge la beffa dell’attribuzione al Ministero del potere di “richiedere” (non certo di ottenere) modifiche e integrazioni di quelle proposte: una sorta di risarcimento che sa di elemosina.
Inoltre la completa assenza nel Comitato della componente tecnico-scientifica viola clamorosamente quello che finora è stato considerato un caposaldo della normativa sulle aree protette tale da configurare un principio generale: quello, appunto, del carattere tecnico-scientifico della gestione di un parco (peraltro già minato dal dpr 73 del 2013 che ha modificato la composizione dei consigli direttivi dei parchi nazionali).
Si apre a questo punto un serio problema di legittimità costituzionale del decreto legislativo con riferimento innanzi tutto all’art. 3 Cost., perché quel groviglio di contraddizioni finirà per differenziare il regime giuridico di un territorio che resta unitario, e inoltre all’art. 97 Cost., che riguarda il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, impediti dall’opacità delle norme che regolano il funzionamento e il finanziamento del Comitato, e all’art. 117, lett s, Cost., perché le nuove norme impediscono di fatto allo Stato centrale, chiamato in causa dalla natura nazionale del Parco, di assolvere al suo ruolo di tutore dell’ambiente e dell’ecosistema che sono, oltre tutto, materie di sua esclusiva competenza.
Quanto alla Regione Lombardia, essa per un verso ha offerto un’evidente prova di mancanza di dignità nell’accettare che la sua porzione di Parco – la più estesa e comprendente anche la sede di Bormio – venga interamente finanziata dalle Province autonome, finendo così di fatto per sottomettersi alla loro iniziativa, a conferma del profondo disinteresse verso i parchi mostrato dall’attuale Governo regionale; per altro verso ha emanato una legge che, oltrepassando i limiti delle sue competenze, viola clamorosamente i principi contenuti nella legge quadro nazionale sulle aree protette (la 394 del 1991).
Innanzi tutto il legislatore lombardo, che significativamente non fa mai riferimento alla configurazione unitaria del Parco, richiama la normativa statale non per ancorarsi ai suoi principi generali, ma solo per stabilire che essa si applica per quanto da lui non espressamente previsto.
Evidenti inoltre sono i profili di illegittimità: l’assegnazione della gestione e della tutela del Parco all’ Ersaf, che è ente per i servizi agricoli e forestali e non ha specifica competenza ambientale, non è conforme ai principi della legge quadro, quali appunto la competenza e la partecipazione, considerando, per quanto attiene a questo secondo principio, che la istituenda Consulta del Parco si limita a esprimere pareri; l’attribuzione al Direttore di poteri tali che lo rendono di fatto gestore unico è in evidente contrasto con il principio di democrazia che informa la legge nazionale; il riferimento agli indirizzi della Giunta regionale (neanche del Consiglio), previa intesa con i Comuni, per quanto riguarda il piano territoriale e il regolamento, viola i modelli indicati dalla legge quadro ai quali fa riferimento lo stesso decreto legislativo; infine il legislatore, trascurando la profonda differenza tra lo Statuto della propria Regione che ha valore di legge ordinaria e lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige che ha valore di legge costituzionale, prevede che le modifiche dei confini del Parco siano approvate con legge regionale: operazione questa consentita alle Province autonome perché contemplata dalle norme di attuazione dello Statuto speciale, illegittima per la Lombardia perché in aperta violazione della legge quadro che per quelle modifiche stabilisce la forma del dpr.
Di queste evidenti illegittimità il Governo nazionale non si è reso conto, o non ha voluto rendersi conto, tanto che nella seduta del 10 febbraio ha deciso di non impugnare la legge lombarda. Ciò non deve stupire perché l’ortodossia costituzionale non sembra rientrare tra le sue priorità, come dimostra, per fare un altro esempio che riguarda l’ambiente, la decisione di assorbire il Corpo Forestale dello Stato che non è militare nei Carabinieri e perciò in un’Arma, certamente benemerita, ma pur sempre militare: decisione che esso ha assunto senza minimamente prendere in considerazione il problema della violazione di principi fondamentali quali quelli contenuti negli artt. 2, 13 e 35 della Costituzione.
Morte o resurrezione, dunque, del parco nazionale dello Stelvio? La risposta, di fronte a una legislazione sciatta e opportunistica, sarà ancora una volta, inevitabilmente, quella delle Corti che verranno interpellate nella speranza della resurrezione.