[29/09/2008] Approfondimenti
Ecopiazzole: Mud, registri e formulari vige il sistema del ´Codice ambientale´
La fictio juris consente la semplificazione autorizzatoria
A seguito della introduzione della definizione di “centro di raccolta”, inserita nel testo originale del Dlgs 152/2006 ad opera del Dlgs 4/2008, le attività che si svolgono nelle cd. “eco-piazzole” (comunali e private) si sono trasfigurate in mere attività di raccolta, ove i rifiuti vengono raggruppati in frazioni omogenee.
In tal modo, viene posta fine alla disomogeneità gestionale presente –da sempre- sul territorio italiano dettata dalle diverse Regioni e Province. Il dato più macroscopico di difformità, risiedeva nella carenza di autorizzazione (ordinaria o agevolata) e, se necessaria, della Via (si pensi ad alcune tipologie di Raee o alle batterie al piombo o agli minerali usati). La condotta “semplificatrice” di Regioni e Province, però, in quanto contraria al dettato legislativo (Dlgs 22/1997 prima e Dlgs 152/2006 dopo) in materia di stoccaggi, veniva puntualmente censurata dalla Corte di Cassazione a tutto detrimento delle imprese ( ) che subivano le conseguenze penali delle condanne. La carenza di “eco-piazzole” comunali autorizzate ha rappresentato uno dei motivi posti a base del mancato avvio del sistema Raee (sul punto si ricorda che ad oggi, però, si è ancora in attesa del Dm recante le “semplificazioni” per i distributori) ( ).
Come noto, la disciplina si è recentemente completata con il Dm 8 aprile 2008 e con la delibera del Comitato nazionale Albo gestori ambientali del 29 luglio 2008.
Il Dm 8 aprile 2008 disciplina la specifica procedura semplificata che i centri di raccolta devono seguire per poter operare in omaggio ai principi di legittimità della condotta. Pertanto, definisce i centri di raccolta comunali e intercomunali come aree presidiate ed allestite ove si svolge unicamente attività di raccolta, mediante raggruppamento per frazioni omogenee per il trasporto agli impianti di recupero, trattamento e, per le frazioni non recuperabili, di smaltimento, dei rifiuti urbani e assimilati elencati nell’Allegato I, paragrafo 4.2 (decisamente dettagliato), al Dm conferiti in maniera differenziata rispettivamente dalle utenze domestiche e non domestiche, nonché dagli altri soggetti tenuti in base alle vigenti normative settoriali al ritiro di specifiche tipologie di rifiuti dalle utenze domestiche.
La fictio juris operata dal Legislatore ha così definitivamente trasformato dei veri e propri stoccaggi rifiuti in vera e propria fase della raccolta. Grazie a tale artificio terminologico, i centri di raccolta dovranno osservare gli adempimenti relativi alla raccolta, e non più allo stoccaggio, dei rifiuti (figurativamente, possono essere intesi come dei grandi cassonetti che insistono sul territorio comunale).
Il sistema autorizzatorio e il regime transitorio
Pertanto, non sono più necessarie né la Via, né l’autorizzazione regionale/provinciale (e le fideiussioni connesse). Questo non significa che un minimo di regime autorizzatorio non sia previsto; infatti, per poter legittimamente operare il centro di raccolta deve conformarsi ad un regime amministrativo minimale e che può essere riassunto nei seguenti termini:
• approvazione del Comune territorialmente competente per la realizzazione del centro, in base alla normativa (si ritiene urbanistica) vigente.
• rispetto dei requisiti tecnico-gestionali, individuati nell’Allegato I al Dm 8 aprile 2008.
• iscrizione del gestore all’Albo nazionale gestori ambientali, nella categoria 1 “Raccolta e trasporto dei rifiuti urbani” di cui all’articolo 8 del Dm 28 aprile 1998, n. 406, secondo i criteri, le modalità e i termini stabiliti dal Comitato nazionale dell’Albo gestori ambientali con la Delibera 29 luglio 2008 ( ).
In ordine al regime transitorio si osserva che:
• i centri di raccolta già operanti sulla base di disposizioni regionali o di enti locali possono continuare ad operare sulla base del regime preesistente e dovranno adeguarsi alle disposizioni del Dm 8 aprile 2008 entro il 3 novembre 2008;
• i centri di raccolta autorizzati ai sensi degli articoli 208 o 210, Dlgs 152/2006 possono continuare ad operare in base all’autorizzazione di cui sono in possesso, sino alla scadenza della stessa. Quindi, tali autorizzazioni non sono rinnovabili.
Sulla disparità di trattamento che colpisce quanti hanno sempre osservato la legge, facendosi autorizzare, subendo la valutazione di impatto ambientale e pagando le fideiussioni, in omaggio all’italico sistema che premia gli inerti e i furbi, si è già detto in altro intervento (“Ecopiazzole, Raee e semplificazione adempimenti: ma di cosa stiamo parlando?”, già pubblicato in questo sito ed al quale rinviamo).
Registri, Mud e formulari: la solita (questa volta non comprensibile) confusione
Quello che preme individuare in questa sede è il sistema delle scritture ambientali, in ordine al quale più d’uno è già stato indotto in errore dalla presenza nel Dm 8 aprile 2008 di alcune “schede rifiuti” che cominciano ad essere confuse con i registri di carico e scarico e con il Mud. Gli obblighi ovviamente vanno letti con riferimento alla raccolta e non allo stoccaggio.
Il che non è affatto banale anche in considerazione del fatto che (a voler tralasciare il concorso di persone nell’illecito penale), in tema di sanzioni amministrative, l’articolo 5, legge 24 novembre 1981, n. 689, il quale contempla il concorso di persone nella commissione di illeciti amministrativi, recepisce i principi fissati in materia dal Codice penale, rendendo applicabile la pena pecuniaria a coloro i quali abbiano offerto un concreto contributo alla realizzazione dell’illecito, inteso come struttura unitaria, all’interno della quale finiscono per confluire tutti gli atti dei quali l’evento punito costituisce il risultato finale, anche se i predetti atti, singolarmente presi in considerazione possono non essere illeciti, sempre che sussista nei singoli soggetti la consapevolezza del collegamento finalistico dei vari atti e, cioè, la coscienza e la volontà di portare un contributo materiale e psicologico alla realizzazione dell’illecito perseguito da tutti ( ).
E’ preliminarmente il caso di osservare che tali schede assolvono ad una finalità completamente diversa da quella dei registri di carico e scarico e del Mud; infatti mentre i secondi attengono alla tracciabilità del rifiuto ed al relativo controllo, le prime assolvono il compito di una semplice contabilità dei flussi di massa. Confondere il tutto equivale a mettere sullo stesso piano, confondendoli ed assimilandoli, la contabilità generale di una impresa che gestisce un impianto con i registri e il Mud. L’una non esclude gli altri e viceversa.
Più nel dettaglio si osserva che per la contabilizzazione dei rifiuti in ingresso e in uscita dal centro di raccolta, è prevista la tenuta di uno schedario semplificato il fine del quale è dichiarato e reso esplicito dal Dm 8 aprile 2008 e che risiede nella“impostazione dei bilanci di massa” (e che, quindi, non riguarda la tracciabilità e il controllo dei rifiuti). Tale schedario deve essere:
• conforme ai modelli di cui agli allegati Ia (per i rifiuti in ingresso) e Ib (per i rifiuti in uscita);
• numerato progressivamente e compilato a cura degli addetti al centro di raccolta;
• redatto mediante l’indicazione dei quantitativi delle diverse tipologie di rifiuti conferiti al centro e dei quantitativi di quelli inviati a recupero o smaltimento.
Il Dm 8 aprile 2008 non indica né i tempi entro i quali fare le registrazioni, né i tempi di conservazione delle schede. L’unico dato a favore della tracciabilità del rifiuto risiede nell’obbligo (peraltro non sanzionato) di indicare nella scheda Ia (in ingresso) per i rifiuti di provenienza non domestica e che rientrano tra le tipologie assimilate ai rifiuti urbani sulla base dei Regolamenti comunali, il nominativo del soggetto o dell’azienda che conferisce al centro di raccolta, il codice fiscale (o partita IVA) e la targa del mezzo che conferisce.
Detto questo, però, il Dm 8 aprile 2008:
• non si esprime mai per la sostituzione dei registri di carico e scarico e del Mud con queste schede;
• non prevede alcuna specifica esclusione per i Comuni o altri soggetti che gestiscono un centro di raccolta.
Del resto, nell’ovvio rispetto della gerarchia delle fonti del diritto, non avrebbe mai potuto farlo, poiché esso non ha né rango né dignità per modificare una fonte primaria, quale il Dlgs 152/2006, che ai suoi articoli 189 e 190 individua i soggetti obbligati all’invio del Mud ed alla tenuta del registro di carico e scarico.
Il riferimento a “Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto di rifiuti”, contenuto nell’articolo 189, comma 3, Dlgs 152/2006 è fin troppo chiaro, stante l’ampiezza del termine “Chiunque” usato dal Legislatore. La locuzione “a titolo professionale” è stata intesa dalla Corte di Giustizia europea come “attività ordinaria e regolare” ( ).
In ordine al formulario:
• il trasporto verso il centro di raccolta e da questo al centro di gestione/recupero dei rifiuti ivi giacenti è esente dal formulario solo nel caso in cui tale trasporto venga effettuato dal soggetto che gestisce il servizio pubblico (cfr. articolo 193, comma 4, Dlgs 152/2006 e nel rispetto delle condizioni di cui alla Circolare Ambiente/Industria 4 agosto 1998);
• il trasporto verso il centro di raccolta effettuato da un’impresa o da un ente è soggetto al formulario secondo le regole note, tranne nel caso in cui si tratti di rifiuti non pericolosi trasportati dal produttore dei rifiuti stessi, in modo occasionale e saltuario, che non eccedano la quantità di 30 chilogrammi o di 30 litri. E’ noto che la “occasionalità” coincide con la “non prevedibilità ed episodicità” della condotta (dove l’episodicità è collegata alla non prevedibilità, non essendo tali requisiti alternativi). Quindi, chi invoca l’esenzione dall’obbligo del formulario deve fornire la prova di tale situazione di “non prevedibilità” agli organi di controllo. Il gestore del centro di raccolta che riceve i rifiuti non può limitarsi ad accettarli, senza formulario, sulla base delle dichiarazioni del trasportatore che li conferisce. Egli deve verificare almeno la natura dell’attività svolta (una impresa edile non può certamente conferire cose diverse da quelle attinenti la sua attività), la iscrizione all’Albo gestori ex articolo 212, comma 8, Dlgs 152/2006 e la verosimiglianza della asserita occasionalità del trasporto.
Per evitare che il conferimento si ripeta (un soggetto potrebbe conferire più volte rifiuti in quantità complessivamente eccedenti i 30 lt/kg), il gestore dell’impianto dovrebbe controllare se, in passato, lo stesso soggetto abbia già fatto ricorso alla speciale esenzione ( ).
Conclusioni
Alla luce di quanto precede e rimarcando il principio della gerarchia delle fonti del diritto è agevole concludere che i gestori dei centri di raccolta (siano essi pubblici o privati) sono obbligati alla compilazione ed all’invio del Mud ed alla tenuta del registro di carico e scarico, nonché alla conservazione di entrambi i documenti, in aggiunta alla tenuta delle schede 1a e 1b introdotte dal Dm 8 aprile 2008, senza alcuna possibilità di sostituire tali schede ai rituali e noti documenti tesi a tracciare e controllare “la vita” del rifiuto.
In ordine al Mud, è appena il caso di ricordare che i Comuni (ove non gestiscano il servizio pubblico) sono sempre tenuti alla dichiarazione annuale, ai sensi dell’articolo 189, comma 5 (e non comma 3), quali soggetti istituzionali responsabili del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ed assimilati, sulla base dei dati forniti loro dai soggetti che hanno effettivamente svolto il servizio.
Le esenzioni dal formulario sono solo ed unicamente quelle previste dall’articolo 193, comma 4, Dlgs 152/2006 delle quali si è diffusamente detto, con particolare riguardo all’onere della prova da parte del produttore dei rifiuti non pericolosi ed al conseguente controllo che deve esercitare il gestore del centro di raccolta.
* Paola Ficco è giurista ambientale, docente universitario, direttore responsabile di "Rifiuti - Bollettino di informazione normativa", componente Sezione regionale Toscana Albo nazionale Gestori ambientali"
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(1) Ex multis Cass. Pen., sez. III: 18 luglio 2005, n. 26379; 28 settembre 2005, n. 34665; 22 febbraio 2007, n. 7285; 9 marzo 2007, n. 10259. Recentemente, prima dell’entrata in vigore del DLgs 4/2008, Cass. Pen. Sez. III, 8 febbraio 2008, n. 9103 ove i Supremi Giudici hanno escluso le eco-piazzole possano considerarsi alla stregua di un deposito temporaneo contiguo al luogo di produzione. Ciò in quanto mai può ritenersi luogo di produzione dei rifiuti l´intero territorio comunale.
(2) articolo 30, comma 1, Dl 31 dicembre 2007, n. 248 ”Proroga dei termini previsti da disposizioni urgenti in materia finanziaria”, convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio 2008, n. 31, il quale pospone ai 30 giorni successivi all’entrata in vigore di tale Dm l’obbligo del ritiro “one to one” dei Raee.
(3) I gestori di centri di raccolta già iscritti nella cat. 1 dell’Albo devono integrare l’iscrizione alla categoria stessa per l’attività “Gestione dei centri di raccolta” e non devono prestare altre garanzie finanziarie.
Gli altri, invece, per poter essere iscritti all’Albo devono prestare la garanzia finanziaria ai sensi del Dm 8 ottobre 1996, per la categoria “Raccolta e trasporto di rifiuti urbani e assimilati”.
(4) Cass. Pen. Sez. III, 18 febbraio 2002, n. 1876 ove, nella fattispecie alla luce del principio enunciato, la S.C. ha confermato la decisione del Pretore il quale aveva rigettato l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione di pagamento adottata per la violazione dell’articolo 18, Lr Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 la quale sanciva il divieto di smaltimento presso discariche ivi ubicate i rifiuti provenienti da altre Regioni (legge, sul punto, dichiarata incostituzionale C. cost. 6 luglio 2000). L’opposizione si fondava sulla circostanza che l’ingiunto era intervenuto nel ciclo dello smaltimento soltanto come trasportatore in conto terzi, attività in relazione alla quale era in possesso di regolare preventiva autorizzazione.
(5) Corte di giustizia Ue, sentenza 9 giugno 2005 (C-270-03)
(6) Così P. Fimiani in “Codice ambientale: oneri della prova e regimi di favore nella gestione dei rifiuti” in “Rifiuti – Bollettino di informazione normativa” 3/2008, pag. 1